La reciente sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos contra nuestro país debería concitar especial atención en quienes nos dedicamos al derecho procesal. Hay diversas razones para ello, iniciando por el hecho de que examina la sanción a un juez de la República por haber expresado en un trabajo académico sus apreciaciones sobre el rol de nuestro máximo tribunal durante la dictadura, así como el análisis acerca del funcionamiento del régimen disciplinario que afecta a nuestros jueces. Con todo, en la presente columna quisiera destacar una razón menos visible, pero posiblemente igual de relevante, por la cual su estudio es aconsejable: nos recuerda cómo funciona la garantía del debido proceso en procesos no penales y como se deben utilizar las sentencias de la Corte al momento de dotar de contenido a las garantías judiciales en los ordenamientos jurídicos internos.
Como bien es sabido, una complejidad que presenta la consagración en los tratados internacionales del derecho al debido proceso o “garantías judiciales” dice relación con la forma en como están reguladas sus dimensiones. En efecto, una lectura del artículo 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en adelante “CADH”) y del artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y políticos (en adelante “PIDCP”) muestra que estos dividen las distintas garantías en numerales. Así, el numeral 1 de ambos artículos declara que las garantías judiciales son aplicables a todo tipo de procedimientos, penales, civiles, administrativos, laborales, donde se determinen los derechos de las personas. Usualmente en dicho numeral se incluye una referencia al derecho al tribunal independiente e imparcial, a la igualdad ante la ley y al plazo razonable. Con todo, a partir del numeral segundo y siguiente, en un lenguaje inequívoco se establecen garantías cuyo titular es “el condenado” o “el inculpado”, dentro de las que se encuentra el derecho a la defensa, a recurrir ante tribunal superior, la presunción de inocencia, entre otras. Lo anterior supone obviamente un problema y genera una legítima pregunta ¿cómo no a va a ser parte del debido proceso en juicios laborales o civiles el derecho a la defensa?
El sistema interamericano de derechos humanos ha emitido diversos fallos y opiniones consultivas donde ha señalado, en términos generales, que las garantías del artículo 8.2 y siguientes pueden ser aplicables a procedimientos de una naturaleza no penal. De hecho, lo ha sostenido para casos de derecho laboral, administrativo sancionador, justicia militar, procedimientos de remoción de autoridades políticas y, como en este caso, en procedimientos disciplinarios contra jueces. Sin embargo, las declaraciones generales que ha hecho la Corte Interamericana han sido erróneamente interpretadas, al menos en dos sentidos. Estos errores se han difundido en diversos seminarios y publicaciones en nuestro medio.
En primer lugar, una lectura poco precisa de dichos pronunciamientos ha entendido que todas las garantías enumeradas en el artículo 8.2 se hacen inmediatamente exigibles para los Estados firmantes en todo tipo de procedimientos, a pesar de que estas en el tratado están en el supuesto de un juicio penal. En términos coloquiales – y me disculpo de antemano por la simplificación – se postula que estás se pueden “copiar” del ámbito penal y “pegar” sin más en cualquiera otra forma de juzgamiento, sin necesidad de mayor análisis.
En segundo lugar, se ha interpretado equivocadamente que aquello que la Corte Interamericana ha dicho en su jurisprudencia al momento de definir la extensión de una garantía en un juicio penal es igualmente aplicable a la misma garantía en un juicio de otra naturaleza. El ejemplo paradigmático de lo anterior es cuando se sostiene que el estándar de la revisión integral exigido para el derecho al recurso en materia penal se entiende aplicable y exigible a las vías de impugnación en otro tipo de materias, como los procesos laborales.
Ambas formas de interpretar y de trabajar con la jurisprudencia de la Corte Interamericana no son correctas y ello se desprende claramente de este reciente fallo.
En el presente caso tanto la Comisión Interamericana como los representantes del juez Daniel Urrutia alegaron que el procedimiento disciplinario al que fue sometido violó su derecho a conocer previa y detalladamente la acusación en su contra y que éste no contó con el tiempo y medios adecuados para su defensa (párrs. 97 y 98). Se observa que se solicitó a la Corte Interamericana condenar al Estado de Chile por la infracción de garantías establecidas para procedimientos penales en juicio de una naturaleza distinta, un procedimiento disciplinario sancionatorio.
Si la interpretación desarrollada por la doctrina nacional previamente aludida fuese correcta –esto es que las garantías del debido proceso penal se “copian” y “pegan” directamente a cualquier otro tipo de procedimientos– la Corte Interamericana debería haber aplicado inmediatamente, sin reserva, ni ponderación alguna las garantías del 8.2 al procedimiento contra el juez Urrutia. Ese no fue el caso.
En efecto, una lectura detallada del fallo hace notorio que la Corte IDH, antes de determinar si las garantías alegadas fueron efectivamente violadas, primero entra a determinar si es posible aplicar las garantías del 8.2 a un procedimiento distinto al penal (párrs. 100 – 113).
En la sección intitulada “Consideraciones de la Corte”, el tribunal en los párrs. 100 y 101 comienza por reconocer el tratamiento diferenciado de aquellas garantías del numeral 1, las cuales no se distinguen respecto del tipo de procedimiento. Posteriormente en los párrafos 102 y 103 la Corte se refiere específicamente a las garantías del numeral 2 en los siguientes términos:
“102. Por otra parte, el artículo 8.2 de la Convención establece las garantías mínimas que deben ser aseguradas por los Estados en función del debido proceso legal. Esta Corte ha establecido que las garantías del artículo 8.2 de la Convención no son exclusivas de los procesos penales, sino que además pueden ser aplicables a procesos de carácter sancionatorio. Ahora bien, lo que corresponde en cada caso es determinar las garantías mínimas que conciernen a un determinado proceso sancionatorio no penal, según su naturaleza y alcance.
103. Atendiendo la naturaleza sancionatoria del proceso disciplinario seguido contra el señor Urrutia Laubreaux, en el cual fue adoptada una determinación que afectó los derechos de la presunta víctima, la Corte considera que las garantías procesales contempladas en el artículo 8 de la Convención Americana hacen parte del elenco de garantías mínimas que debieron ser respetadas para adoptar una decisión que no fuera arbitraria y resultara ajustada al debido proceso”.
Se observa en el razonamiento de la Corte IDH que su posición sigue siendo consistente con lo aseverado previamente, esto es, que las garantías del numeral 2 se pueden extender a otro tipo de procedimientos ya que estas no son exclusivas de los procesos penales. No obstante, también se constata que esto no es una cuestión automática. Dos aspectos deben destacarse de estos párrafos.
El primero es que la Corte no indica que todas las garantías del 8.2 son inmediatamente exigibles y aplicables a todo tipo de procedimiento, sino que lo señala de manera condicional, al indicar que “pueden ser aplicables”.
El segundo aspecto a destacar es que la Corte indica que debe determinarse cuáles garantías pueden ser aplicables y hasta qué punto. En efecto, en el mismo párrafo 102 e inmediatamente después, la Corte señala que esa es una determinación que se hace en cada caso, ya que involucra determinar cuál es el elenco de garantías mínimas del debido proceso en un juicio diverso al penal, según la “naturaleza y alcance” de este.
Es sólo a partir de la constatación de la naturaleza sancionatoria del procedimiento disciplinario que la Corte determina para este caso en concreto que el elenco de garantías mínimas penales son exigibles en este procedimiento disciplinario en particular. De ahí en adelante la Corte revisa su jurisprudencia argumentando y definiendo el alcance de determinadas garantías judiciales en procedimientos disciplinarios contra jueces.
La misma lógica se observa nuevamente cuando la Corte analiza específicamente la aplicación de determinadas garantías penales a este procedimiento disciplinario sancionatorio. En cuanto a la aplicación de la garantía de conocer de manera previa y detallada la acusación la Corte señala:
“113 (…) Como parte de las garantías mínimas establecidas en el artículo 8.2 de la Convención, el derecho a contar con comunicación previa y detallada de la acusación se aplica tanto en materia penal como en los otros órdenes señalados en el artículo 8.1 de la Convención, a pesar de que la exigencia en los otros órdenes puede ser de otra intensidad o naturaleza. Ahora bien, cuando se trata de un proceso disciplinario sancionatorio el alcance de esta garantía puede ser entendido de manera diversa, pero en todo caso implica que se ponga en conocimiento del sujeto disciplinable cuales son las conductas infractoras del régimen disciplinario que se le imputan.
La Corte constata que este derecho se puede aplicar a otro tipo de procedimientos distintos al penal, pero reconoce explícitamente que dicha garantía en este otro tipo de procedimientos puede ser exigida con una intensidad distinta o tener otra naturaleza, lo que reafirma en la frase siguiente al indicar que el alcance de dicha garantía “puede ser entendido de manera diversa”.
Como se puede ver, incluso en el escenario en que se estime que una garantía del artículo 8.2 y siguiente se aplique a otro tipo de procedimientos, tampoco es evidente, ni automático, que esta será de la misma naturaleza o que protegerá con la misma intensidad.
Debe indicarse que esta jurisprudencia sobre el alcance y aplicación del debido proceso en materiales no penales no tiene nada de nuevo. En efecto, esto es algo que la misma Corte ha dicho varias veces pero que por razones desconocidas muchas veces es ignorado o dejado de lado.
Por ejemplo, en el caso Vélez Loor contra Panamá de 2010 la Corte examinó un proceso de deportación en el que un peticionario fue expulsado. En este contexto la Corte reiteró su noción de que las garantías del 8.2 se aplican a otras materias, pero finaliza sosteniendo lo siguiente: “Por esta razón, no puede la administración dictar actos administrativos sancionatorios sin otorgar también a las personas sometidas a dichos procesos las referidas garantías mínimas, las cuales se aplican mutatis mutandis en lo que corresponda” (párr. 142). La última frase de la Corte en este punto es consistente con el fallo de Urrutia Laubreaxu vs Chile.
Se observa que en este fallo más antiguo la Corte, si bien fija que las garantías del 8.2 son aplicables a materias no penales, cualifica o condiciona dicha aplicabilidad. La lectura de la cita en cuestión muestra que son exigibles las garantías mínimas a procedimientos administrativos, pero que dichas “garantías mínimas” se aplican mutatis mutandis. La expresión mutatis mutandis puede ser entendida como “cambiando lo que se debía cambiar” o “de manera análoga, haciendo los cambios necesarios”. En otras palabras, las garantías del 8.2 pueden ser aplicadas a otro tipo de materias, pero realizando ciertos cambios o introduciendo los matices que sean necesarios.
Esta idea reafirma la noción de que el debido proceso no funciona de la misma manera, o si se quiere, no tiene el mismo alcance y no provee de la misma protección en todo tipo de procedimientos. En otras palabras, el derecho al debido proceso tiene como característica importante su proporcionalidad, es decir, que las exigencias que este supone para un caso en particular necesariamente dependerán de la magnitud de las consecuencias que tendrá la decisión judicial final en los derechos de los litigantes (intensidad de los valores en juego), entre otras consideraciones.
Esto mismo se concluye del razonamiento de la misma Corte en los párrafos 145 y 146 del fallo Vélez Loor.
En el párrafo 145 la Corte identifica que las letras d) y e) del 8.2 están redactados para casos criminales, con todo la Corte reitera aquello que señalo en la OC-11 de 1990, en que también se refirió a representación legal gratuita en materias no penales señalando que la ausencia de esta dependería de las circunstancias del procedimiento en concreto y el contexto, entre otros.
Posteriormente, en el párrafo 146 la Corte justifica porqué en procesos migratorios este derecho es exigible. Dado que estos procesos pueden finalizar en deportación, expulsión o privación de libertad, la Corte indica que “la prestación de un servicio público gratuito de defensa legal (…) es necesaria (…). En efecto, en casos como el presente en que la consecuencia del procedimiento migratorio podía ser una privación de la libertad de carácter punitivo, la asistencia jurídica gratuita se vuelve un imperativo del interés de la justicia”.
En conclusión, es importante comprender bien la forma en cómo está consagrado y cómo opera el debido proceso en la Convención Americana y la jurisprudencia de la propia Corte Interamericana.
Por un lado, la jurisprudencia de la Corte Interamericana no aplica de manera automática y de la misma manera todas las garantías del 8.2 a otras materias, sino que esto depende de un análisis específico del proceso jurisdiccional de que se trata y sus circunstancias particulares. Por otro lado, no es evidente que aquello que la Corte ha definido en su jurisprudencia respecto del alcance de determinadas garantías penales necesariamente será aplicable a las mismas garantías en otro tipo de procedimientos.
En este sentido, cuando en el trabajo dogmático local se apele a la jurisprudencia de la Corte Interamericana como fuente, ya sea para efectos de dotar de contenido y alcance a una determinada garantía procesal, para argumentar que su restricción podría constituir una violación del tratado internacional o como un mero argumento de autoridad para apoyar una posición, es conveniente estar al tanto de sus limitaciones y matices para no fomentar una lectura errada de la misma.